یک شنبه 21 مهر 1398
مشارکت‌های عمومی و خصوصی(Public and Private Partnership)

مشارکت‌های عمومی و خصوصی(Public and Private Partnership)

تنظیم مشارکت‌های عمومی و خصوصی(PPP)در سراسر جهان برای احداث زیرساخت‌های مورد نیاز و توجه به بازسازی زیرساخت‌های موجود، به وجود آمده است. مفهوم مشخص و منحصر به فردی برای PPP (مشارکت‌های عمومی و خصوصی) وجود ندارد، اما به طور خلاصه به عنوان مدلی برای ضمانت احداث زیرساخت‌ها و یا خدمات مربوط به آن‌ها می‌باشد. بخش‌های عمومی و خصوصی به دنبال ضمانت برای دسترسی شهروندان به زیرساخت و یا خدمات به صورت قراردادی و یا سازمانی هستند.

ویژگی بارز مدل‌های PPP این است که آن‌ها عمدتاً برای ماموریت‌های مربوط به نیازهای جامعه گسترش می‌یابند؛ از قبیل بزرگراه‌ها و جاده‌ها، راه آهن، خطوط هوایی، آب و فاضلاب، انرژی، سلامت، امنیت و ..... در شرایطی که کلیه مسئولیت‌ها به بخش خصوصی محول نمی‌شود. دولت مسئولیت پشتیبانی  نهایی و ضمانت این خدمات و اعتماد به بخش خصوصی و پذیرش  مسئولیت طراحی، تامین مالی، راه‌اندازی زیرساخت و یا خدمات را بر عهده می‌گیرد.

قواعد PPP در حال تبدیل شدن به یک راه‌حل برای غلبه بر محدودیت‌های بودجه بخش عمومی و تخصیص بودجه برای استفاده از تخصص بخش خصوصی و یافتن چگونگی دستیابی و مدیریت خدمات عمومی می‌باشد. اگر‌چه محرک اصلی در گسترش قراردادهای سه‌پی بایستی بازدهی بیشتری در استفاده از سرمایه عمومی را دارا باشد اما واقعیت این است که پروژه‌های سه‌پی به عنوان میان‌بری برای محدودیت‌های بودجه عمومی توسعه می‌یابند. ممکن است در بلند‌مدت و میان‌مدت مشکلاتی رخ دهد؛ مخصوصا حین بازنگری پروژه‌ها که  افزایش بار مالی از طریق مدل‌های تهیه و تدارک را به همراه دارد.

پروژه‌های سه‌پی  به منظور توسعه کشور انگلستان در دهه1990 به وجود آمدند. با این‌حال به عنوان یک نوع توافق بسیار رایج میان بخش عمومی و خصوصی که معمولا دولت مسئولیت توافق را می‌پذیرد، به شمار می‌روند. ممکن است در قرن پانزدهم "مدل‌های امتیازدهی" را بیابید، زمانی که پادشاه انگلستان به ناوهای دریایی برای بررسی قلمروهای ناشناخته در ازای اجاره بها،  مجوز می‌دهد.

این مدل به صورت گسترده تا سال ۱۹۹۰ استفاده می‌شد. در ابتدا کشورهایی از قبیل انگلستان، کانادا، استرالیا، اسپانیا، پرتغال و اخیراً تمامی آمریکای جنوبی، آسیا، آفریقا و ایالات متحده آمریکا از آن بهره می‌برند.

مزیت اصلی استفاده از پروژه‌های سه‌پی

در پروژه‌های سی‌پی، منافع هر دو طرف برآورده می‌شود. در واقع هر بخش نگرانی‌های متفاوتی دارند. نگرانی بخش خصوصی پیشبرد سود است که به سرمایه‌گذاری ریسک پذیر برمی‌گردد که در راستای تحقق مقاصد کسب‌وکار می‌باشد. نگرانی‌های بخش عمومی پیچیده‌تر است. این نگرانی‌ها شامل پیشبرد قوانین، مقررات و اختیارات، عقاید سیاسی، تصمیم‌گیری دموکراتیک، به حداقل رساندن ریسک و به حداکثر رساندن ارزش اجتماعی و .... است.

در نتیجه، این معاهدات یک ارزش افزوده دوگانه را شامل می‌شود به این دلیل که شریک خصوصی سود خود را دریافت می‌کند و شریک عمومی هزینه‌های توسعه زیر ساخت‌ها و مدیریت خدمات عمومی راکاهش می‌دهد. دولت به دلیل افزایش محدودیت‌های مالی و بدون به خطر افتادن کیفیت خدمات ارائه شده و قابلیت تامین مالی، متمایل به همکاری با بخش خصوصی است. به خصوص در پروژه‌هایی که نیازمند سرمایه‌گذاری‌های عظیمی هستند(جاده‌ها، سدها، راه آهن یا بنادر و ...). مشارکت‌های عمومی و خصوصی امکان تصویب لایحه برای زمان مازاد را در اختیار قرار می‌دهد. هنگامی که درآمد صاحبان امتیاز پروژه‌های PPP برای پوشش سرمایه گذاری و هزینه عملیاتی کافی باشد، نیازی به سرمایه گذاری از طرف دولت نیاز نیست.

منطق به کارگیری پروژه‌های سه‌پی

برخی معتقدند که مدل PPPامکانی برای دولت ایجاد می‌کند تا بر منابع کمیاب عمومی در مناطقی که توسط پروژه‌های PPP پوشش داده نمی‌شود و یا رقابتی برای انجام پروژه توسط کارفرمایان بخش خصوصی وجود ندارد و یا بررسی دقیقی توسط بازار سرمایه صورت نمی‌گیرد، تا بتواند بر استفاده از منابع سرمایه‌ای موثرتر متمرکز شود. این مبحث به مبانی ایدئولوژیک در مورد نقش دولت در زمینه‌های اقتصادی و اجتماعی امروز نمی‌پردازد. در حالی که تفکرات لیبرالی اذعان دارند که نقش دولت بایستی محدود به نظارت و تنظیم قواعد باشد. از سوی مقابل برخی معتقدند که دولت بایستی فراهم آورنده مناطق ویژه و سودده عمومی باشد. با این اوصاف مباحث ایدئولوژیک نباید بر فرایند تصمیم گیری برای انتخاب بهترین مدل سی‌پی غلبه کند. بهره‌وری منطق اساسی در پس زمینه پروژه‌های سه‌پی است. مولفان سه‌پی مدعی هستند که مدل‌های تدارکات، بهره‌وری را افزایش می‌دهد که می‌تواند مقیاسی برای آزمون ارزش پول وی‌اف‌ام (Value for money) در نظر گرفته شود؛ یعنی سنجش بهره‌وری در مدل‌های سه‌پی در مقایسه با  مدل‌های تدارکات مرسوم.

همانطور که انگل(Engel) ادعا می‌کند قواعد سه‌پی صلاحیت ایجاد رقابت برای تدارک زیر ساخت را دارند. با این حال غالبا وضعیت ترازنامه در این مدل برای محاسبه کسری عمومی نامعتبر بوده و منجر به سوء استفاده در روش‌های تدارک به منظور مجوزی برای پیشبرد پروژه‌های غیرعملی مقرون به صرفه(پرسود) می‌شود. چرا که دولت با در نظر گرفتن ریسک‌های تجاری تضمین بازگشت سرمایه به سرمایه‌گذاران را می‌دهد. سرمایه گذارن پروژه‌های سه‌پی را با ریسک پایین در نظر می‌گیرند. اما باید در نظر داشت که امکان ریسک و زیان در پروژه‌های سی پی وجود دارد، لذا بایستی بایستی انتظار ریسک عدم اعتماد از طریق بخش خصوصی را داشته باشیم.

حافظت از برخی پروژه‌ها توسط دولت که جریان نقدی مستمر بدون ریسک را در تمام دوره پروژه تضمین می‌کند، منطقی است چرا که مدل‌های سه‌پی پروژه‌های با ارزش خالص فعلی را تائید نمی‌کنند. بخش خصوصی بر پروژه‌های با ارزش خالص فعلی مثبت تمرکز می‌کند.

اغلب پروژه‌های سه‌پی برای تأمین خدمات عمومی پایه‌گذاری شده‌اند؛ حمل و نقل، آب، زباله، مراقبت‌های بهداشتی، امنیت، انرژی و آموزش و پرورش بیشترین اهمیت را دارند. این زیرساخت‌ها و خدمات عمومی به دنبال برآوردن نیازهای جامعه هستند و می‌توانند به عنوان خدماتی در ارتباط با بخش عمده جامعه و به عنوان پایه و اساس انسجام اقتصادی و اجتماعی لحاظ گردند. این یکی از دلایلی است که دولت مسئولیت خدمات سی‌پی را بر عهده می‌گیرد. این وظیفه توسط یک نهاد خصوصی اداره و مدیریت می‌شود اما دولت مسئولیت تضمین به صرفه بودن خدمات، قابلیت دسترسی، آشنایی با نیازهای جامعه و استانداردهای کیفیت را برعهده دارد و به دنبال بهره‌وری هزینه‌های عمومی می‌باشد.

سه‌پی و روابط بلندمدت

اکثر پروژه‌های سه‌پی شامل سرمایه‌گذاری‌های بزرگ هستند. برای ارائه مجوز به سرمایه‌گذاران این قبیل از پروژه‌ها، بازگشت سرمایه گذاری و به دست آوردن نرخ سود، لازم است که روابط سی‌پی به صورت بلندمدت باشد. این روابط می‌تواند تا 50 سال (به عنوان مثال، فرودگاه‌ها در آرژانتین) لحاظ گردد؛ اما روند متعارف به مدت 30 سال است. ایجاد یک رابطه بلندمدت ممکن است مثبت باشد به این معنا که اجازه ثبات در چارچوب سازمانی و قانونی خدمات ارائه شده را می‌دهد. با این حال، تجربه نشان داده است که اغلب منجر به قرارداد ناقص و بازنگری در قراردادها می‌شوند. هرچه قرارداد طولانی‌تر باشد، به زمان بیشتری برای پیشنهاد مجدد قیمت و جلب مزایای رقابت نیاز خواهد داشت. لذا به توافقی میان دوره لازم است تا برای بازپرداخت کامل هزینه‌ها و مزایای قراردادهای کوتاه‌تر که امکان پیشنهاد مجدد را فراهم می‌سازد، وجود داشته باشد. اما هنگامی که زمان مشخصی برای بازپرداخت هزینه تعیین می‌شود، یک سوال مهم مطرح خواهد شد: چرا اغلب سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی طی قراردادهای 30 ساله به طور کامل مستهلک می‌شوند؛ در حالی که طول عمر بیشتر این زیرساخت‌ها، حداقل دو برابر این دوره است؟ در واقع، برخی از مشکلات این حوزه مرتبط با زمان مجوزدادن به قراردادها و بدون لحاظ افزایش هزینه‌های آن‌ها می‌باشد.

مدل‌های سه‌پی شامل کل یا بخشی از تامین  مالی پروژه خواهند بود.

اگر چه الزامی نیست اما قواعد سه‌پی معمولا شامل تامین مالی پروژه می‌شود. تامین مالی می‌تواند تمام هزینه‌ها یا بخشی ازهزینه‌ها را پوشش دهد. چرا تامین مالی، حداقل برای بخشی از هزینه‌های پروژه اهمیت دارد؟ مشارکت کنندگان(صاحبان امتیاز) در پروژه‌های سی‌پی نیازمند به انگیزه می‌باشند. بخشی از این انگیزه‌ها می‌تواند بر اساس عملکرد مبتنی بر خسارت و از طریق VAR(ارزش در معرض خطر)باشد. به این معناست که اگر صاحب ‌امتیاز(شرکت‌کننده) با سهام سهامداران سرمایه گذاری کند، انگیزه مضاعفی برای اجرای پروژه به صورت اثربخش و به بهترین شکل ممکن را دارد و ازشرایط منجر به هزینه‌های ورشکستگی یا حداقل زیان، اجتناب خواهد کرد.

 نتایج خروجی سی‌پی

در نهایت، موفقیت پروژه سه‌پی با نتایج خروجی آن سنجیده می‌شود. یک سه‌پی مناسب به حداکثرسازی بازدهی برای دستیابی به نتایج پروژه متمرکز هستند. این در حالی است که مدل‌های تدارکات مرسوم به صورت  کلی بر روی "محصول" ( از قبیل مشخصات جامع مواد ، تکنیک‌ها، استانداردهای طراحی، مشخصات فنی و ... ) تمرکز دارند. در مدل سه‌پی، متقاضی بایستی در تعریف خدماتی که سه‌پی ارائه می‌دهد و ویژگی‌های خدمات مربوطه، متمرکز شود.

مراحل یک پروژه سی‌پی

طراحی، ساخت و نگهداری زیرساخت‌های بزرگ مانند جاده‌ها، بیمارستان‌ها، سدها و فرودگاه‌ها یک فرایند بسیار پیچیده است و نسبت به انحرافات هزینه و زمان بسیار آسیب پذیر می‌باشند.

 بسیاری از این مشکلات ناشی از تناقض بین مراحل هستند؛ برای مثال، ممکن است در حین ساخت و ساز خطاهایی در فاز طراحی پروژه شناسایی شود. تخصیص مسئولیت‌ها آسان نیست و غالبا تخصیص نادرست منجر به  زمان مازاد و هزینه‌های مخرب می‌شود. برای دولت و ارائه دهندگان پروژه‌های PPP، موقعیت پروژه در هر مرحله می‌تواند به طور جداگانه منجر به افزایش هزینه‌های معاملاتی شود، زیرا مناقصه‌های عمومی و قراردادهای بیشتری برای راه اندازی و مدیریت پروژه وجود دارند.

در همیار مشاور شما می‌توانید مطلبی در مورد توسعه و استفاده از مدل pppدر کشورهای جهان را بخوانید.

منبع : همیار مشاور نویان

پدیدآورنده : محمد جواد گنجی ارجنکی

اشتراک گذاری این مطلب در شبکه های اجتماعی :

:.:نظرات کاربران:.:

کد امنیتی