سه شنبه 22 بهمن 1398
موانع و چالش های استفاده از مشارکت های عمومی و خصوصی

موانع و چالش های استفاده از مشارکت های عمومی و خصوصی

در این مقاله به دنبال ارائه موانع اصلی استفاده از مشارکت‌های عمومی و خصوصی در چارچوب هزینه‌های مازاد، انتقال هزینه‌ها، دور زدن بودجه عمومی، قواعد و مدیریت قراردادها، مشکلات پیش‌بینی‌های بلندمدت در پروژه‌های PPP می‌پردازیم. هر بخش به صورت مختصر بررسی و به علل و عوامل مرتبط با آن پرداخته شده است.

شراکت‌های راهبردی از پیچیدگی‌های بسیار زیادی برخوردار هستند. بدیهی است که این پیچیدگی‌ها منجر به موانع و محدودیت‌هایی در مسیر پیاده‌سازی این شراکت‌ها می‌شوند. مشارکت‌های عمومی و خصوصی به عنوان یکی از مهمترین نوع از مشارکت‌های استراتژیک به علت گردش مالی بسیار بالا، تقاضای بسیار به توسعه و گسترش زیرساخت‌ها، حضور بخش عمومی و خصوصی و نظارت آن‌ها به یکدیگر و همچنین مدت بسیار طولانی قراردادها دارای پیچیدگی‌های بسیار زیادی بوده و موانع بسیاری در مسیر پیاده‌سازی و اجرای اهداف زیرساختی و خدماتی در مقابل خود دارند.

نویان تیم در این مقاله به دنبال بررسی موانع وچالش‌های PPP بوده و به صورت مختصر به آن‌ها می‌پردازد.

موانع اصلی استفاده از 3P

توسعه تدارکاتPPP  فاصله زیادی با مراحل پایانی دارد. در حقیقت، نیاز دولت به توسعه پروژه‌ها بدون هزینه‌های عمومی، به طراحی قراردادهای ضعیف و در نهایت تحویل پروژه‌های بدون ارزش خالص فعلی مثبت، حتی با توجه به مزایای اقتصادی اجتماعی پروژه‌ها منجر شده است. واضح است که فرآیند بازنگری(Renegotiation)‌ اجتناب‌ناپذير بوده و به طور مستقيم ناشي از ضعف در اجرای اقدامات کارشناسی شده توسط مقامات رسمی است.

بازنگری در حین قرارداد صورت می‌گیرد. تصور کنید که تنها یک قیمت توسط بخش خصوصی، بدون رقابت و با حاشیه سود، بسیار بالاتر از آنچه در بازار رقابتی دیده می‌شود، ارائه ‌گردد. این امر منجر به ایجاد اختلاف فاحش در قیمت‌های موجود دربازار می‌شود. شرکت‌هایی که برای قرارداد رقابت می‌کنند گاهی از اختلاف قیمت سوء استفاده می‌کنند.

اسناد موجود نشان می‌دهد که شرکت‌ها سطوح پیشنهادات خود را به سمت قیمت‌های زیان‌ده می‌رسانند و انتظار دارند تا در سطوح قیمتی پیشنهادی، بازده مورد انتظار خود را به سطح مطلوبی در حین فرآیند بازنگری برسانند. به عنوان مثال، در ساخت شبکه بزرگراه پرتغال، پیش از بهره برداری از بزرگراه، نمونه‌هایی از این نوع سوء استفاده از نوسات قیمت‌ها تا زمان آغاز فرآیند بازنگری وجود دارد.

هزینه‌ی بالاتر از سرمایه در 3P

پروژه‌های PPP اغلب شامل کل یا بخشی از تامین مالی زیرساخت‌ها می‌شوند. با این حال، تامین مالی خصوصی به مراتب هزینه بیشتری از تامین مالی عمومی به همراه دارد. استناد به این واقعیت که با بدهی عمومی، ریسک در سراسر جامعه گسترش می‌یابد، به این دلیل است که بدهی‌های دولتی معمولا به صورت دائمی هستند و این بدهی‌ها به مرور زمان بسیار پیچیده می‌شوند. وام‌های خصوصی، ریسک در معرض را برای یک فرد (یا گروه محدودی از افراد) محدود می‌کند و از این رو ریسک بالاتری نسبت به دورنمای بازار دارایی به صورت بدهی ایجاد می‌شود. این ارزیابی متمایز از ریسک توسط بازارهای مالی منجر به افزایش هزینه‌های تامین مالی در طرح‌های PPP در مقایسه با بودجه عمومی مرسوم تامین منابع مالی می‌باشند.

نقص‌های قراردادی PPP

نقص‌های قراردادی یکی از ضعف‌های اصلی شناسایی شده در قواعد تنظیم قرارداد PPP در سطح نظری و تجربی است. قراردادها اساسا ناقص هستند. به دلیل طولانی بودن مدت اکثر پروژه‌های PPP  و پیچیدگی این پروژه‌ها، احتمال رخدادهای غیرمحتمل بسیار زیاد است. این قراردادها نیازمند تطابق مجدد با شرایط جدید می‌باشد. از یک دیدگاه نظری، هیچ یک از مشکلاتی که قراردادهای PPP در گذشته با آن‌ها روبرو بود، وجود ندارد، اما واقعیت نشان می‌دهد که وقتی بازنگری صورت می‌گیرد، احتمال بالقوه وقوع نتایج مخرب برای منافع عمومی موجود است.

چالش‌هایی در پیش‌بینی‌های بلندمدت 3P

این که میزان پیچیدگی مدل‌های اقتصادسنجی، پیش بینی ۳۰ سال یا بیشتر، یک کار غیرممکن است، اهمیتی ندارد. اما در مورد پروژه‌هایPPP ، این موضوع بسیار مهم است زیرا آن‌ها به شدت نسبت به مباحث مربوط به اقتصاد کلان آسیب‌پذیر هستند.

مباحث مربوط به اقتصاد کلان نه تنها هزینه‌های عملیاتی مخارج(Operating Expenses) و مخارج سرمایه‌ای(Expenditure Cost andCapital Expenditures(، بلکه بخش درآمد را نیز تحت تاثیر قرار می‌دهد. به عنوان مثال، در مورد امتیازات آب، یک بحران اقتصادی ممکن است تاثیر قابل توجهی بر مصرف نداشته باشد، اما در مورد امتیازات جاده‌ای (و تاثیر آن بر تقاضا)، به  همان صورت اتفاق نمی‌افتد. علاوه بر این، اگر نسبت جمع آوری در نظر گرفته شود، هر دو نسبت تحت تاثیر قرار می‌گیرند.

قواعد و مدیریت قراردادها در سه‌پی

قواعد، ثبت و مدیریت قرارداد ، اصطلاحا زمانی استفاده می‌شود که تنظیم‌کننده یا مدیر قرارداد بی‌طرف نیست و منافع به صورت نامتوازن و به سمت  یک گروه خاص سنگینی می‌کند. این شرایط درقراردادهایPPP  رسمی و یا قراردادهایی که به صورت ویژه در کشورهای دارای سطح پایینی از شفافیت، پاسخگویی و اصول حرفه‌ای در اداره عمومی اتفاق می‌افتند.

مشارکت‌های عمومی و خصوصی و مشکل دور زدن بودجه عمومی / هزینه مازاد

اگرچه منطق استفاده از  PPP باید شامل ارزش پول(Value For Money) بالاتر باشد، اما در واقع این مدل برای دور زدن محدودیت‌های بودجه استفاده شده است که دو دلیل اتفاق می‌افتد. اول، هزینه‌های پروژه‌هایPPP ، به ویژه سرمایه‌گذاری‌های عظیم، در طی مدت زمان طولانی رقیق می‌شوند (اثرگذار نیستند)؛ بر خلاف تدارکات مرسوم که بر بازه زمانی کوتاه‌مدت (معمولا ۲-۳ سال) تمرکز می‌کنند، اوراق قرضه دولتی می‌تواند بر این کمبودها غلبه نماید اما این اوراق، بدهی عمومی به شمار می‌روند که منجر به مشکلات دیگری می‌شوند.

در حال حاضر با توجه به استانداردهای حسابداری عمومی اتحادیه اروپا، بیشتر هزینه‌های PPP  به عنوان بدهی عمومی محاسبه نشده است. این موضوع  فرصتی را برای دولت‌ها فراهم کرده است تا هزینه‌های خود را بدون حسابداری مناسب(Proper accounting) اعمال نمایند. نکته مهم به یاد داشتن پیمان ثبات و رشد اتحادیه اروپا ۳٪ محدود به بودجه عمومی سالانه است که به دولت‌ها تحمیل می‌شود. به طور مشابه، در مورد دارایی‌های اتحادیه اروپا، راهنمای سیاست‌گزاری در اروپا بر محوریت توسعه پروژه‌های PPP  قرار گرفته است و به طور طبیعی منجر به سوء استفاده از مدل  PPP برای پیشی گرفتن بر محدودیت‌های بودجه می‌شود و در برخی از کشورهای مدیترانه‌ای مانند پرتغال، یونان، اسپانیا و ایتالیا شدت بیشتری دارد.

انتقال هزینه‌ها به شرکت‌های مادر در PPP

طرح‌های PPP معمولا با استفاده از شرکت اس پی وی(SPV) که اعضای کنسرسیوم سهامدار آن هستند، اجرا می‌شود. پدیده‌ای که در چندین پروژهPPP  مشاهده می‌شود. واقعیت این است که بسیاری از سهامداران، سهامدار چندین نهادSPV هستند و هزینه‌ها را به این شرکت‌ها انتقال می‌دهند. این شرکت‌های هلدینگ اغلب دارای چند شراکت هستند که خدمات را به  SPV در قیمت‌های بالای متوسط قیمت بازار ارائه می‌دهند. معمولا اس‌پی‌وی‌ها با سود بسیار پایینی در طی یک سال مواجه می‌شوند در حالی که شرکت‌های هلدینگ سود بالایی دارند.

هزینه‌های بالا معامله 3P

پروژه‌هایPPP  دارای هزینه‌های بالا معامله هستند زیرا آن‌ها به متخصصان بسیار ماهر و مدیریت مستمر مشارکت‌ها از طرف بخش عمومی نیاز دارند. در پروژه‌های PPP  بزرگ، ارزش این هزینه‌های معاملات در مقایسه با کل هزینه ها بسیار کم است، اما در قواعد مرسوم PPP می‌تواند مانعی برای توسعه مشارکت‌های موفق باشد. این موضوع مهمی است زیرا دولت‌های محلی اغلب هزینه‌های خود را با حذف کارکنان فنی کاهش می‌دهند، که ممکن است منجر به توسعه ناکارآمدی و بی کفایتی قواعد PPP و پیامدهای منفی در  بلندمدت برای منافع عمومی شود.

منبع: همیار مشاور نویان

پدیدآورنده: محمد جواد گنجی ارجنکی

اشتراک گذاری این مطلب در شبکه های اجتماعی :

:.:نظرات کاربران:.:

کد امنیتی